Índice

A manera de introducción

Capítulo I

Una visión general de América Latina

I. ¿Qué significa el nombre «América Latina»?

II. Semejanzas y diferencias entre los países de América Latina

III. El período 1980-2016: economía y resultados sociales

IV. Modelos de desarrollo

IV.1 Industrialización por sustitución de importaciones (ISI)

IV.2 Libre mercado y apertura hacia el exterior

V. ¿Qué es el neoliberalismo?

VI. Conclusiones: ocho lecciones

Capítulo II

La década «perdida» de los ochenta

I. Introducción

II. ¿Qué es una crisis externa?

III. ¿Qué es una crisis de deuda y por qué ocurre?

IV. La relación entre la balanza en cuenta corriente y el endeudamiento externo

V. ¿En qué consistió la crisis de la deuda?

VI. La crisis de la deuda y la década perdida: lo que hay que explicar

VII. Las causas de la crisis: un debate sin final

VII.1 Factores externos: los años setenta

VII.2 Factores internos: una crisis de sobreendeudamiento

VII.3 La conexión con el modelo de desarrollo

VIII. 1982: la explosión de la crisis y la búsqueda de soluciones

VIII.1 ¿Cómo se enfrentó la crisis?

VIII.2 Ajuste: 1982-1985

VIII.3 El Plan Baker: ajuste con crecimiento

VIII.4 El Plan Brady

IX. El populismo macroeconómico: la alternativa fallida

IX.1 ¿Cómo enfrentar la inflación?: dos visiones

IX.2 ¿Qué es el populismo?

IX.3 ¿Qué es el populismo macroeconómico?

X. ¿Qué aprendimos de la década perdida?

Capítulo III

La década de 1990 I: los resultados económicos

I. El giro hacia el mercado

II. ¿Cómo evolucionó la economía? : instrumentos y resultados económicos

III. Crecimiento económico, inversión y productividad

IV. Los programas de estabilización

V. Inflación y política monetaria

VI. Política fiscal

VII. Sector externo: apertura comercial y financiera

VIII. Ingreso de capitales: determinante del crecimiento

IX. Política cambiaria: la determinación del tipo de cambio

X. Dolarización financiera

XI. La dolarización oficial o plena

XI.1 Panamá: ¿el referente?

XI.2 Ecuador

XI.3 El Salvador

XII. Conclusiones: las lecciones aprendidas

Capítulo IV

La década de 1990 II: las crisis financieras

I. Las crisis financieras internacionales y la interrupción del crecimiento

II. México, 1994, y el efecto tequila

III. Asia Oriental, 1997

IV. Rusia, 1998

V. Brasil, 1999

VI. Argentina, 2001

VI.1 ¿Qué es una junta de convertibilidad?

VI.2 Convertibilidad y reformas estructurales, 1991-1995

VI.3 Vulnerabilidades

VI.4 Una síntesis: ¿qué causó la crisis?

VII. Lecciones ¿aprendidas? de las crisis

Capítulo V

1980-2000: los resultados sociales

I. Introducción

II. ¿Qué son las políticas sociales?

III. Las reformas de las políticas sociales

IV. Estabilización, ajuste, reformas estructurales y la conexión con «lo social»

V. Los programas de compensación social

VI. ¿Qué es la focalización?

VII. ¿Qué es la descentralización?

VIII. Evolución de los indicadores sociales

VIII.1 Definiciones de pobreza y desigualdad de ingresos

VIII.2 Pobreza y pobreza extrema

VIII.3 Distribución de ingresos

VIII.4 Gasto social

IX. Mercado de trabajo y empleo

X. Conclusiones

Capítulo VI

El giro hacia el mercado: las reformas estructurales

I. ¿Qué son y por qué analizar las reformas estructurales?

II. Luces y sombras de los años noventa

III. ¿Por qué las reformas en favor del mercado?

IV. ¿Cuáles fueron las principales reformas estructurales?

V. El Consenso de Washington: ¿soporte ideológico?

VI. Las reformas de primera y segunda generación

VII. ¿Cuánto se avanzó en las reformas?

VIII. Críticas y evaluación de las reformas

IX. ¿Por qué América Latina creció menos de lo esperado?

X. Economía política de las reformas

X.1 ¿Cómo se iniciaron las reformas?

X.2 El descontento con las reformas

X.3 ¿Por qué es difícil implementar las reformas de segunda generación?

XI. Instituciones: la clave

XII. ¿Qué aprendimos de las reformas de los noventa?

Capítulo VII

La primera década del siglo XXI: la economía

I. De la recesión al crecimiento

II. ¿Existió el «milagro económico latinoamericano» de 2004-2008? Lo que hay que explicar

III. ¿Todo lo que brilla es oro?

IV. La crisis financiera internacional: el cambio del entorno externo

V. Impactos de la crisis financiera

V.1 Impactos sobre las economías emergentes

V.2 Impactos y respuestas de América Latina

VI. ¿Por qué América Latina soportó el choque externo?

VII. ¿Y las reformas estructurales?

Capítulo VIII

La primera década del siglo XXI: entorno político y resultados sociales

I. ¿Qué son los resultados sociales?

II. Giro a la izquierda de América Latina

II.1 ¿Significan algo izquierda y derecha?

II.2 ¿Giró hacia la izquierda América Latina?

III. Pobreza y desigualdad de ingresos: los avances sociales

III.1 Pobreza y pobreza extrema

III.2 Desigualdad de ingresos

III.3 ¿Por qué mejoraron los resultados sociales?

IV. Los programas de transferencias condicionadas

V. ¿Una nueva clase media?

VI. ¿Fueron suficientes las mejoras?

Capítulo IX

2011-2016: desaceleración económica mundial

I. La «confusión» económica mundial

II. Economías emergentes: ¿el nuevo motor?

III. La «Gran Desaceleración» económica mundial

III.1 Las economías avanzadas

III.2 Respuestas de las economías avanzadas

IV. ¿Por qué no tuvieron el éxito esperado?: las explicaciones

IV.1 Recesión de balances (balance sheet recession)

IV.2 Estancamiento secular

IV.3 ¿Dónde nos deja el debate?

III. China

IV. Economías emergentes

V. Desaceleración del comercio mundial

VI. Síntesis

Capítulo X

América Latina, 2011-2016: desaceleración económica y evolución social

I. La desaceleración económica regional: lo que hay que explicar

II. Las explicaciones

III. La conexión china

IV. La normalización monetaria

V. El rol de los factores internos

V.1 Política fiscal

V.2 Política monetaria

VI. Evolución social de América Latina, 2011-2016

VI.1 Desarrollo humano, pobreza y desigualdad: los datos

VI.2 Las explicaciones de la «desaceleración social»

VII. A manera de conclusión

Epílogo

¿Se puede armar el rompecabezas?

Referencias

A manera de introducción

I. Una dosis de humildad

Es común en economía que ocurran debates respecto de la pertinencia de cualquier estrategia. Cada uno defiende su punto de vista y se considera dueño de la verdad, como si tuviera una receta mágica capaz de solucionar todos los problemas de nuestros países. Por esa razón, las mismas medidas son alabadas por algunos y denostadas por otros. Recuerde, estimado lector, cualquier recomendación en economía y notará lo cierto de la aseveración anterior. Es como si alguien intentara convencerlo de que tiene la razón y que el resto está equivocado. Cualquier ciudadano podría preguntar, ¿por qué si leo el libro A o escucho a determinado analista me dicen que la estrategia X es buena y si leo o escucho a otros me señalan exactamente lo contrario? ¿Quién tiene la razón?

Lo que sucede es que tanto usted como yo tenemos una explicación, aunque sea parcial, de lo que ocurre y en especial sobre la necesidad de cambiarlo o mantenerlo. Y todos somos capaces de brindar argumentos para defender nuestra posición. Parece que todos sabemos qué debe hacerse. Esto puede ser que pase porque cada persona observa los problemas desde su punto de vista personal y/o porque lo escuchó o leyó e hizo suya la idea. De alguna forma se convenció de algo. Observe la opinión que tienen unos y otros sobre las reformas a favor del libre mercado; o lo que se piensa de estrategias que se implementaron en los años cincuenta del siglo anterior, basadas en un fuerte intervencionismo estatal.

Sin embargo, a juzgar por lo ocurrido en América Latina, al menos desde 1980, la impresión es que nadie tiene toda la razón o, en todo caso, solo una pequeña parte de ella. Me parece que quienes nos dedicamos a estudiar las ciencias sociales cada vez entendemos menos los fenómenos que ocurren, aunque creamos lo contrario. Las explicaciones simples no bastan; las muy complejas tampoco. Necesitamos una dosis de humildad que nos permita reconocer nuestros propios límites así como los aciertos de otros, a pesar de que en términos ideológicos tengan una posición contraria. Lo que nos une es el deseo de encontrar soluciones a problemas reales. Y si reconocemos ese punto de partida, pienso que el resto será más sencillo, aunque para muchos sea una utopía.

Este libro es sobre América Latina1. Si pensamos en las reflexiones de los párrafos previos y leemos algo de la abundante literatura sobre la región, es fácil constatar que todos creen tener la razón; sin embargo, si la tuvieran, hace tiempo que la región hubiera podido brindar una alta calidad de vida a todos sus ciudadanos. Y que no se diga que no se ha probado todo. En el siglo XX, más específicamente entre 1940 y 1980 aproximadamente, se implementó la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones con fuerte presencia estatal en la economía, mientras que desde 1990 la estrategia elegida fue la del libre mercado y apertura hacia el exterior, en ambos casos con matices en distintos países. No obstante, una gran parte de los ciudadanos de la región no ve la luz al final del túnel pues para ellos todo sigue casi igual. Lo único claro es que las estrategias han fallado en proveer un crecimiento económico sostenido con desarrollo social.

Veamos algunos datos. Para América Latina como un todo, el ingreso promedio anual por habitante aumentó de US$ 4.500 en 1960 a US$ 12.667 en 20132. No se ve mal. Agreguemos ahora un par de países de Asia y comparemos su evolución con dos latinoamericanos. Chile, Perú, Singapur y Hong Kong3 tenían en 1960 un ingreso promedio anual por persona de US$ 4.500. En 2013 el ingreso subió a US$ 64.586 en Singapur y a US$ 52.722 en Hong Kong. En ese mismo año, en Chile alcanzó los US$ 22.543, mientras que en el Perú llegó a US$ 11.587. Podemos abundar un poco más; mientras que los países asiáticos mencionados crecieron a un ritmo del 7% anual, los dos de América Latina lo hicieron solo al 3,9%. Lo que queda claro es que algo hemos hecho mal, sin que esto implique que tengamos que copiar lo realizado por los países asiáticos. Cada país debe encontrar su propia senda hacia el desarrollo. A lo mejor nuestra región todavía busca el camino.

Desde mi punto de vista, una de las razones es el planteamiento de visiones demasiado economicistas. Sin ninguna duda, la economía requiere de las demás ciencias sociales. No es posible comprender la evolución económica si no se tiene claro que el objetivo último es la mejora en el bienestar de los ciudadanos, ni tampoco que, para poder hacerlo, se requiere incorporar al análisis aspectos demográficos, políticos, culturales, históricos, geográficos, institucionales, sociológicos, externos y un largo etcétera. Solo con la mezcla de los elementos anteriores se pueden aproximar respuestas que tampoco serán concluyentes. A veces olvidamos que la economía es una ciencia social que no funciona en un vacío, sino en un entorno con determinadas características. No es una ciencia exacta.

América Latina es una región que siempre vive en la búsqueda de estrategias que logren crecimientos sostenidos con progreso social. La historia es testigo de la implementación de diferentes lineamientos generales llamados modelos económicos, que en su momento aparecieron como la solución; luego de un tiempo, el desengaño por sus limitaciones en la consecución de los logros esperados llevó a giros hacia esquemas muchas veces opuestos. Y el patrón se repite. Por eso considero que es un rompecabezas para armar. Desde luego que cada modelo tiene sus defensores y detractores. Y cada grupo intenta una tarea imposible: convencer al otro de que está equivocado y que sus ideas son las correctas.

Para plantear soluciones, antes hay que comprender la naturaleza de los problemas; y ahí recién comienzan las dificultades, pues existen diferentes maneras de interpretarlos, además de distintas vías de solución para los mismos problemas. Más aún, el componente ideológico por lo general sesga las interpretaciones hacia un lado u otro. Siempre es más fácil adoptar una postura crítica frente a un conjunto de medidas; no obstante, uno de los principales problemas de la economía es que no contamos con un escenario contrafactual. No sabemos qué hubiera pasado si en lugar de aplicar la estrategia A se hubiera puesto en marcha la B. Y la razón es simple: ya se aplicó la A.

No pretendo afirmar que este libro sea neutro desde un punto de vista ideológico, pues ninguno lo es. Sin embargo, como primer objetivo he intentado colocar siempre los puntos de vista alternativos que explican un mismo hecho. No creo que se trate de evitar el sesgo, sino más bien de presentar los argumentos a favor y en contra de cada idea. Así no nos gusten. Un segundo objetivo ha sido escribir en lenguaje simple, de modo que sea accesible a cualquier lector interesado en América Latina; para ello, ante cada expresión típica de la economía, he aclarado su significado. En tercer lugar, he enfatizado la conexión de la economía con los resultados sociales. Las estrategias económicas existen para que los ciudadanos eleven su calidad de vida. En cuarto lugar, he tratado de contar la historia, en el sentido de incluir la mayoría de los elementos que expliquen la evolución de la región.

II. El libro

El libro cubre la historia económica, social y en algunos casos política de la región entre 1980 y 2016. El capítulo I tiene como objetivo brindar un panorama general de América Latina, tanto en lo que se refiere a su definición como a la evolución de los principales indicadores económicos y sociales a lo largo de los 36 años que cubre el período. La meta es brindar una visión general, pues los detalles son tratados en cada uno de los capítulos siguientes.

El capítulo II trata sobre la década perdida de los años ochenta; para algunos fue originada en el exceso de deuda tomada por los Gobiernos durante la década previa; para otros, el causante fue el cambio brusco en el entorno económico externo, de favorable a desfavorable. Lo cierto es que en los años ochenta el ingreso promedio por habitante y los indicadores sociales mostraron un deterioro sustancial. En cierto modo fue una década de tránsito de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones a aquella basada en el libre mercado y la apertura económica al exterior.

Los cuatro siguientes capítulos están dedicados a la década de 1990. El capítulo III cubre los aspectos económicos de la evolución de la primera parte de la década y el cambio de visión económica en favor del mercado y la apertura hacia el exterior. El capítulo IV cubre el cambio en el entorno económico externo, simbolizado por las crisis financieras internacionales que comenzaron en 1994 con México y siguieron con Asia Oriental en 1997, Rusia en 1997, Brasil en 1999 y Argentina en 2000. El nuevo contexto externo, sin duda alguna, condicionó los resultados económicos y sociales de la región a finales de la década. El capítulo V está dedicado a los aspectos sociales durante los años noventa, más alguna información de los ochenta. Incluye no solo los indicadores más relevantes en el campo social, sino las innovaciones en las políticas sociales. Fue en esos años cuando se hicieron comunes términos como focalización, evaluación de impacto, etc. El capítulo VI trata sobre las reformas estructurales que transformaron a América Latina hacia el mercado. La discusión sobre el tema es intensa y divide a los analistas en dos grupos: los que están a favor y los que están en contra.

Los capítulos VII y VIII se ocupan de la primera década del siglo XXI, tanto en el aspecto económico, como en el social. Entre 2004 y 2008, la región mostró un crecimiento económico casi sin precedentes en el pasado, acompañado de equilibrios fiscales y externos, así como notables mejoras en la pobreza y la distribución de ingresos. La pregunta clave es la siguiente: ¿se debió solo al auge de los precios de las materias primas o entraron en juego factores internos? ¿Tuvieron algo que ver las reformas de la década previa?

El quinquenio 2011-2016 es cubierto en los capítulos IX y X. En el primero de ellos se revisa la evolución de la economía mundial, que salía de una crisis financiera de proporciones y de alcance global. ¿Por qué en el período mencionado la economía mundial atravesó por un proceso de desaceleración? ¿Tuvo relación con los mecanismos de salida de la crisis? El segundo se concentra en América Latina, cuya evolución solo puede ser comprendida a la luz de lo ocurrido con las estrategias postcrisis a nivel global, en particular aquellas implementadas en los Estados Unidos, Europa y China. El último capítulo es un epílogo que coloca el énfasis en la debilidad institucional de la región, con algunas excepciones, como Chile.

III. Las ideas

El libro sigue un orden cronológico y el hilo común es la persistencia de dos factores que condicionan la evolución de América Latina: el entorno económico externo, favorable o desfavorable, y el débil marco institucional. El primero es responsable de los auges y caídas de la economía, y el segundo, de la incapacidad de que las cifras económicas se reflejen en el bienestar de la población latinoamericana. Una economía típica de la región puede tener disciplina y equilibrios macroeconómicos, pero si el entorno externo juega en contra y mantiene la fragilidad institucional, aquellos no se reflejarán de manera sostenida sobre la calidad de vida de los ciudadanos. Podrá existir crecimiento, pero no desarrollo.

De hecho, todas las economías del mundo están interconectadas y experimentan ciclos de auge y caída; tal vez el problema de América Latina sea la magnitud de las etapas de crecimiento y declive. En las economías avanzadas los ciclos son más planos, mientras que en la mayoría de los países de la región, son más marcados. Uno de los objetivos podría ser el siguiente: reducir la exageración sea hacia arriba o hacia abajo, para lograr un crecimiento menos errático. Los ciclos en la región están en gran parte determinados por la evolución de la economía mundial. Los buenos tiempos se asocian a etapas de auge de la economía mundial. Los malos, con episodios de caída. Los movimientos son casi simétricos. Las dos variables que conectan el entorno económico externo con el interno son los precios de las materias primas y las tasas de interés internacionales; los movimientos en ambas variables reflejan cambios en la economía mundial.

Para comprender la debilidad institucional, requerimos antes comprender las características y la evolución de la economía latinoamericana, para luego preguntarnos por qué es como es. En los capítulos del libro se explica la evolución económica y social por períodos, y de manera gradual se introduce al lector en los temas institucionales.

Desarrollemos estas ideas. Si algo es cierto es que a lo largo del período estudiado la región no ha logrado elevar la calidad de vida, al menos en los niveles esperados, de una gran parte de sus ciudadanos. La pregunta es por qué. Comencemos por lo observado. América Latina muestra un crecimiento económico (definido como los aumentos en la cantidad producida de bienes y servicios entre dos períodos de tiempo) cíclico y, en promedio, bajo. A la década perdida de 1980 siguió una recuperación en el período 1990-1997, para luego caer entre 1998 y 2002. Después vino un período de crecimiento fuerte hasta 2011, para luego entrar a un proceso de desaceleración entre 2011 y 2016. La región no logra sostener el crecimiento y su evolución depende de los vaivenes de la economía mundial. Algunos sostienen que se debe a la dependencia de las materias primas y que se requiere industria. Esa opción no solo ya se probó, sino que en el mundo existen países que dependen de los recursos naturales y cuya población goza de altos niveles de vida. Las estrategias no funcionan en un vacío sino en una realidad concreta y es ahí donde hay que rastrear las causas últimas, tanto para comprender los ciclos de auge y caída de la región, como para entender las razones de la baja calidad de vida de un ciudadano promedio en la región. Es ese contexto el que determina la manera en que funciona una economía.

Este razonamiento nos lleva al tema de la debilidad institucional y, como consecuencia, a la baja productividad, características de América Latina. Entrado el siglo XXI, dos temas parecen estar claros. En primer lugar, el período 1980-2016 nos enseñó la importancia de mantener los equilibrios macroeconómicos. En segundo lugar, aprendimos que no son suficientes para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Requerimos más que la estabilidad monetaria y las finanzas públicas ordenadas, sin desmerecer en absoluto la importancia de las mismas, pues son como los cimientos de una casa. Necesitamos conectar esos resultados con los aumentos del bienestar de la población, que equivaldría, en el ejemplo, a construir la casa. El bienestar no lo recibimos de los cimientos, sino de la casa.

Aquí entra la falencia institucional; pero ¿qué son las instituciones? Todas las sociedades, para poder funcionar, requieren de ciertas reglas generales y de entidades que las hagan respetar y cumplir. Dos preguntas. ¿Qué siente usted, estimado lector, cuando se entera de que un ciudadano logró un ascenso laboral en una entidad debido a sus conexiones con los dueños de la misma y no por sus méritos? ¿Qué opina de aquellos que logran llevar a cabo ciertas actividades ilícitas debido a sus contactos con el poder judicial o con alguna instancia gubernamental? Frustración, pues las reglas de juego no son iguales para todos. Más aún, nadie hace nada por cumplirlas o hacerlas cumplir. En esas circunstancias, pierde la motivación para innovar o esforzarse pues sabe que existen formas de cortar camino para lograr metas. En una primera acepción, las instituciones se definen como esas reglas de juego. Un ejemplo simple. Sabemos que una regla es no pasar un semáforo en rojo. Si un ciudadano no la cumple, entonces deberá ser castigado por la autoridad; pero ¿qué pasa si aquella es corrupta y no cumple con su función? Pues que los ciudadanos sabrán que pueden incumplir las reglas, pues no pasa nada y todo se puede arreglar. La segunda acepción del sustantivo «instituciones» son las organizaciones, como los Gobiernos, los congresos, las universidades, el poder judicial, la policía, etc. Varias de ellas son las encargadas de hacer cumplir las reglas.

Las sociedades en las que las instituciones, en cualquiera de sus dos acepciones, no funcionan son aquellas que no avanzan o solo lo hacen para una pequeña minoría. Como señalan Acemoglu y Robinson (2012, pp. 59-60), «Las instituciones económicas dan forma a los incentivos económicos: los incentivos para recibir una educación, ahorrar e invertir, innovar y adoptar nuevas tecnologías, etc. Es el proceso político lo que determina bajo qué instituciones económicas se vivirá y son las instituciones políticas las que determinan cómo funciona este proceso». Y siguen, «como las instituciones influyen en el comportamiento y los incentivos en la vida real, forjan el éxito o el fracaso de los países».

Los países que logran altos niveles de vida tienen instituciones que brindan igualdad de oportunidades, un poder judicial transparente, reglas de juego iguales para todos que no dependen de la conexión política, niveles de corrupción cercanos a cero, respeto a los derechos de propiedad, etc. En suma, tienen instituciones que incluyen y no que excluyen. ¿Usted piensa que los ciudadanos en la región tenemos igualdad de oportunidades? ¿Igual acceso a los servicios básicos de calidad?

No pretendo brindar una solución a los grandes problemas de América Latina; sería presuntuoso de mi parte. Sí busco motivar a cualquier lector interesado en la región a pensar en las razones por las que América Latina es un rompecabezas para armar.

IV

Por último, pero no menos importante, deseo agradecer al Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico y a su comité editorial, sin cuyas facilidades y apoyo hubiera sido imposible terminar este libro. Las ideas expuestas son de responsabilidad exclusiva del autor.

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