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@ welcomia, Prison fence
Perspectivas multidisciplinarias sobre las cárceles. Una aproximación desde Colombia y América Latina
© Omar Alejandro Bravo (editor académico) y varios autores
Cali. Universidad Icesi, 2018.
pp. 268; 17x23cm
Incluye referencias bibliográficas
ISBN 978-958-8936-46-8 / 978-958-8936-51-2 (ePub)
DOI: https://doi.org/10.18046/EUI/escr.17.2018
Palabras Clave: 1. Prisiones | 2. Presos | 3. Privación de la libertadl | 4. Política criminal | 5. Salud mental | 6. Resocialización
Código Dewey: 365.3
© Universidad Icesi
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales
Primera edición / Septiembre de 2018
Colección «El sur es cielo roto»
Rector: Francisco Piedrahita Plata
Secretaria General: María Cristina Navia Klemperer
Director Académico: José Hernando Bahamón Lozano
Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales: Jerónimo Botero Marino
Coordinador Editorial: Adolfo A. Abadía
Comité Editorial
Roberto Gargarella [Ph.D.] / Universidad Torcuato Di Tella, Argentina.
Victor Lazarevich Jeifets [Ph.D.] / Universidad Estatal de San Petersburgo, Rusia.
Antonio Cardarello [Ph.D.] / Universidad de la República, Uruguay.
Javier Zúñiga [Ph.D.] / Universidad del Valle, Colombia.
Juan Pablo Milanese [Ph.D.] / Universidad Icesi, Colombia.
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Presentación
Introducción
La responsabilidad del estado colombiano por la violación de los derechos de las personas privadas de la libertad
Investigaciones y conceptos antropológicos en la ejecución de la pena privativa de libertad
Hacinamiento y estado de cosas inconstitucionales en la jurisprudencia constitucional colombiana
Instituciones carcelarias y efectos subjetivos
Salud mental y privación de la libertad durante la adolescencia
Educación para jóvenes y adultos en situación de restricción y privación de libertad en Brasil: cuestiones teóricas, políticas y pedagógicas
Notas al pie
Sobre las autores
Los problemas y cuestiones derivadas de las políticas de encarcelamiento masivo que se vienen practicando en los últimos años a nivel global y en América latina en particular, constituyen un desafío para el campo académico dado, entre otros motivos, el notorio fracaso de estas prácticas en lo que hace a la reinserción social de las personas privadas de libertad y las varias afectaciones que esta población sufre, a nivel social, familiar y en términos de salud.
Dada la escasa producción académica existente a este respecto, si considerada la magnitud del problema apuntado, esta tarea pendiente toma también una dimensión ética, que debe interrogar a las varias disciplinas relacionadas a este fenómeno acerca de los motivos y obstáculos, tanto a nivel teórico como institucionales, que motivan esta dificultad.
El libro que aquí se presenta, titulado Perspectivas multidisciplinarias sobre las cárceles. Una aproximación desde Colombia y América Latina, intenta contribuir a esta discusión pendiente, desde una perspectiva que no agota, por supuesto, la complejidad del problema abordado, pero ofrece líneas de reflexión e interrogantes que intenta enriquecer este debate en torno a las prisiones, los motivos de su creciente vigencia y sus efectos.
En particular, este libro abre con el texto surgido de la conferencia impartida por Elías Carranza, ex-director del Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Justicia Penal (ILANUD) en el evento realizado en la universidad Icesi en marzo del año 2017, titulado Las cárceles en América Latina y el Caribe, ¿qué hacer?, ¿Qué no hay que hacer? En este texto se brinda un panorama preciso de la situación carcelaria de la región, destacando las políticas que contribuyeron a mejorar la situación de la población carcelaria y de los propios responsables por su custodia y tratamiento, como es el caso de la República Dominicana.
El capítulo 1, La responsabilidad del Estado colombiano por la violación de los derechos de las personas privadas de la libertad, de autoría de Alejandro Gómez Restrepo y Enán Arrieta Burgos, analiza las violaciones de los derechos que se producen en las cárceles colombianas y la responsabilidad del estado frente a las mismas, desde una perspectiva legal y a partir de una nutrida y rigurosa información.
En el capítulo 2, denominado Investigaciones y conceptos antropológicos en la ejecución de la pena privativa de libertad, José Daniel Cesano argumenta la necesidad de relacionar la perspectiva jurídica con una mirada antropológica, para ampliar las posibilidades de análisis del fenómeno carcelario, desde un enfoque necesariamente crítico.
El capítulo 3, se titula Hacinamiento y política penitenciaria en la jurisprudencia constitucional colombiana, y es de autoría de Yecid Echeverry Enciso. Desde el rigor analítico posibilitado por las sentencias y datos referenciados, se analizan aquí las tensiones y desencuentros entre el campo de la justicia (con particular énfasis en las sentencias de la Corte Constitucional colombiana relacionadas) y las políticas de Estado, que contribuyen a la situación de hacinamiento que el sistema carcelario colombiano presenta.
El capítulo 4, cuyo título es Instituciones carcelarias y efectos subjetivos, de autoría de Omar Alejandro Bravo, introduce la perspectiva de la salud mental para criticar la herencia de las doctrinas peligrosistas, aún vigentes en el campo de la psicología, la psiquiatría y el derecho y los resultados de una intervención realizada en una cárcel de Cali, utilizando la escritura como recurso.
En el capítulo 5, Salud mental y privación de la libertad durante la adolescencia, la autora Diana Patricia Quintero Mosquera considera la situación de los adolescentes privados de libertad y el impacto de esta situación en la salud mental de estos jóvenes. Desde un sólido respaldo teórico y de información, este texto se extiende hacia una necesaria crítica de las demandas actuales en torno a un endurecimiento del tratamiento penal para esta población.
Por último, el capítulo 6 escrito por Elionaldo Fernandes Julião, titulado Educación para jóvenes y adultos en situación de restricción y privación de libertad en Brasil: cuestiones teóricas, políticas y pedagógicas, enriquece este libro desde un doble aporte: el análisis de la situación carcelaria de Brasil y, en particular, el potencial de la educación como herramienta capaz de aportar a la reinserción de las personas privadas de libertad, a pesar de la manera limitada en que la misma se desarrolla al interior de los establecimientos carcelarios de ese país.
De esta manera, este libro intenta ofrecer una perspectiva multidisciplinaria, que encuentra en la dimensión ética general que lo atraviesa, un punto de convergencia desde el cual interroga a las instituciones carcelarias y las disciplinas, saberes y prácticas relacionados.
Omar Alejandro Bravo
Apreciados amigos y amigas, me siento muy honrado y agradecido por la invitación para participar y presentar ante ustedes este tema sobre la situación y perspectivas penitenciarias en los países de América Latina y el Caribe.
Muchos años después del advenimiento de las democracias en nuestros países de América Latina y el Caribe, y ya sin gobiernos militares, continúan habiendo masacres y violaciones masivas de derechos humanos en el corazón mismo de los sistemas de justicia penal, cuya función es, paradójicamente, hacer justicia.
La situación de la justicia penal, y particularmente la de las cárceles, con pocas excepciones, es grave en la actualidad, en casi el mundo entero, pero notablemente peor en los países de medianos y bajos ingresos como es el caso de todos los de América Latina y de la mayoría de los países del Caribe.
El trabajo que les presento describe y propone acciones para corregir la situación en nuestra región.
Ustedes, con más conocimiento que yo de su propia realidad, y algunos y algunas como funcionarios y funcionarias de los sistemas de justicia penal de Colombia, podrán evaluar en qué medida lo que presentamos pudiera ser útil en su extenso país.
Es importante analizar la situación penitenciaria con la mayor objetividad e integralidad, y prever su evolución en el curso de los próximos años, para ser realistas respecto de lo que se debería hacer, de lo que se podría hacer y también de lo que no deberíamos hacer.
El análisis no debe limitarse al subsistema penitenciario. Debe hacerse sobre la integralidad del sistema de justicia penal, ya que el subsistema penitenciario se encuentra casi al final de este, con muy pocas posibilidades de determinar la naturaleza y cantidad de las personas que ingresarán a él.
Asimismo, como las personas que colman los sistemas penitenciarios están en ellos porque se las acusa de haber cometido delitos, será importante tener en cuenta también la evolución de la criminalidad.
Para funcionar razonablemente bien, las cárceles en todos los países del mundo requieren satisfacer dos requisitos indispensables: espacio físico, y personal penitenciario. Si falta espacio hay sobrepoblación y hacinamiento; y si falta personal, hay anarquía y vacío de autoridad, que es llenado por los liderazgos emergentes y por el surgimiento de grupos de autodefensa. La normativa internacional y la doctrina exigen múltiples otros requisitos para el buen funcionamiento de las prisiones, pero estos dos son indispensables y de ellos depende también el buen cumplimiento de los otros.
El cuadro siguiente exhibe que al reciente año 2016, salvo tres pocas excepciones, todos los sistemas penitenciarios de los países de América Latina se encontraban sobrepoblados, y que todos también, salvo tales excepciones, adolecían de sobrepoblación crítica (densidad del 120 % o más), parámetro utilizado por la Unión Europea, que utilizamos también en el Ilanud al analizar nuestra región. El segundo cuadro, por su parte, exhibe que en muchos de los países del Caribe se presentaba similar situación.
Veamos los cuadros 1 y 2 y veamos también el caso específico de Colombia.
Cuadro 01
Sobrepoblación penitenciaria en países de América Latina.
2016 o año más cercano
Cuadro 02
Sobrepoblación penitenciaria en el Caribe 2014 o año más cercano
Fuente: elaborado a partir de información del International Centre for Prison Studies, King’s College, London (2017).
La sobrepoblación penitenciaria, además de ser en sí misma una forma de prisión cruel, inhumana y degradante como lo expresa la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura, genera todo otro tipo de violencias y degradaciones al interior de los presidios.
Ser condenado a prisión en las actuales condiciones, en la mayoría de los casos, es ser condenado a una pena de muerte aleatoria. Es ser condenado a prisión, con la pena accesoria de que, además, quizá lo maten. En una medición que hicimos de los homicidios ocurridos al interior de los presidios, en comparación con los ocurridos en la vida de libertad, el país que mejor situación tenía era una relación de 25 a uno, es decir, que de cada homicidio por 100 000 habitantes ocurrido en el país, al interior del sistema penitenciario se cometían 25. Este es un fenómeno que ocurre en las prisiones en general en el mundo entero, pero no en las dimensiones en que se da en nuestros países de América Latina.
El fenómeno de la sobrepoblación ocurre por el acelerado crecimiento de las tasas de encierro, con el consiguiente aumento de personas presas que exceden la capacidad para alojarlos.
En el cuadro 3 vemos la evolución de las tasas penitenciarias de los países de América Latina durante los últimos veinticinco años (1992-2016). Como vemos, todos los países elevaron sus tasas, la mayoría de manera exorbitante, multiplicándolas por dos, por tres, por cuatro y alguno hasta por más de cinco. La situación es gravísima y similar en toda la región.
Cuadro 03
Personas presas en países del América Latina. Tasas por cien mil.
Incluye los sistemas penitenciarios federales, provinciales y en algunos casos personas alojadas en policías
Fuente: Carranza, E. (2016). Ilanud. Elaborado con información oficial de cada país.
Veamos el cuadro y específicamente el caso de Colombia.
Vemos que Colombia en 1992 tenía una tasa de 94 personas presas por cada 100 000 habitantes. La tasa va subiendo a lo largo del tiempo, hasta que en el 2016 llega a 249 por cada 100 000 habitantes. Falta poco para que se triplique. Similares crecimientos exhiben las tasas de Argentina, Costa Rica, El Salvador y Uruguay. El Salvador quintuplicó su tasa y va en camino de sextuplicarla. Varios otros países duplicaron sus tasas, y todos, sin excepción, registran aumento.
Por su parte, el cuadro 4 exhibe el panorama similar de las altas tasas penitenciarias de los países del Caribe. Aunque en ellos la tendencia ascendente no es tan definida como en el grupo latinoamericano porque son países con muy reducido número de habitantes, en los que el ingreso o egreso de presos o presas al sistema ocasiona sinuosidades y cambios bruscos en las tendencias.
Cuadro 04
El Caribe: tasas penitenciarias por 100 000 habitantes
Fuente: elaborado a partir de información del Institute for Criminal Policy Research, Birkbeck, University of London, y el International Center for Prision Studies, King´s College, London (2016).
El fenómeno es aún más impactante cuando advertimos que ocurre no solo en América Latina y el Caribe sino, salvo ciertas excepciones, en todas las regiones del mundo al mismo tiempo; en los países de medianos y bajos ingresos como los nuestros y también en los de altos ingresos. Es útil tener presente que según el reciente World Development Report del Banco Mundial (2014:295), todos los países de América Latina, salvo tres excepciones, son de medianos ingresos. Las excepciones son Haití, que clasifica como de bajos ingresos y Uruguay y Chile que clasifican como de altos ingresos. Hasta la aparición del World Development Report 2014 Uruguay y Chile clasificaban como de medianos ingresos al igual que todos los otros países de América Latina. Nicaragua por su parte, se registraba como de bajos ingresos, actualmente registra como de ingreso medio bajo.
La excepción notable que dijimos son los países nórdicos de Europa: Noruega, Finlandia, Suecia, Dinamarca, también Holanda y Japón cuyas poblaciones penitenciarias han venido en descenso durante las dos últimas décadas y sus tasas oscilan entre aproximadamente solo 50 y 60 personas presas por cada 100 000 habitantes. Como en todo, o en casi todos los países nórdicos, son un ejemplo admirable para el mundo entero.
Un problema penitenciario especialmente grave es el de los presos y presas sin condena, el de las personas que están largos períodos privadas de libertad a la espera de sentencia.
Hicimos nuestra primera investigación sobre este tema hace más de 35 años, en 1980, oportunidad en que encontramos la siguiente situación interesante en nuestra región, que se observa en el Gráfico 1.
Gráfico 01
Países de América Latina y el Caribe, población privada de libertad sin condena en uno y otro grupo de países, año 1981
Fuente: elaborado a partir de información del Institute for Criminal Policy Research, Birkbeck, University of London, y el International Center for Prision Studies, King´s College, London (año2016).
Los pequeños países del Caribe de sistema penal anglosajón exhibían en ese entonces porcentajes de presos y presas sin condena dentro de una distribución que iba desde un 2.18 % de Cayman Islands hasta un 37.44 % en su máximo, que exhibía Guyana.
Por su parte, y por contraste, nuestros países latinoamericanos de sistema penal continental europeo o romanogermánico presentaban cifras que oscilaban entre el 47.40 % de Costa Rica) y el 94.25 % de Paraguay.
Entre el país del Caribe de sistema procesal penal anglosajón en peor situación, con mayor porcentaje de personas presas sin condena, y el país de América Latina de sistema continental europeo con mejor situación, o sea con menor porcentaje de personas presas sin condena, había una distancia de diez puntos porcentuales a favor del país caribeño.
Era notoria la incidencia de la variable «sistema procesal penal» en uno y otro grupo de países en la generación de su cantidad de personas presas sin condena. En el cuadro siguiente podemos observar los detalles de los porcentajes de presos sin condena en cada país de América Latina y el Caribe en 1981. En Colombia había 73.59 % de presos sin condena.
A partir de la década de los noventa, y hasta la actualidad, todos los países de América Latina introdujeron reformas procesales penales que sustituyeron el procedimiento inquisitivo por el acusatorio, estableciendo, entre otras cosas, la instrucción criminal a cargo del ministerio público, la defensa desde el primer acto procesal, la oralidad en sustitución de la escritura y reduciendo al mínimo el secreto de la investigación. Tales reformas produjeron efectos en el número y porcentajes de presos sin condena.
Cuadro 05
Países de América Latina y el Caribe, población privada de libertad sin condena en uno y otro grupo de países, año 1981
Fuente: Carranza, E. (2015). Ilanud, elaborado con información oficial de cada país.
En el Gráfico 2 hemos colocado la situación que presentaban los países al año 2011 o año más cercano, luego de que transcurrieran entre diez y veinte años, según las fechas de las reformas habidas en cada país. Como se puede observar, los países de ambos sistemas jurídicos comenzaban a entremezclarse y ya el predominio de los países de sistema anglosajón no era total como lo era antes de las reformas.
Gráfico 02
Países de América Latina y el Caribe. Población privada de libertad sin condena en uno y otro grupo de países, 2011 o año más cercano
Finalmente, en el Gráfico 3 podemos ver la situación que se presentaba recientemente, al año 2013.
Gráfico 03
Países de América Latina y el Caribe. Población privada de libertad sin condena en uno y otro grupo de países, 2013 o año más cercano
Como podemos ver, con el transcurso del tiempo y los sistemas procesales reformados, los países de América Latina han ido progresando más en reducir sus porcentajes de personas presas sin condena y la diferencia en los porcentajes entre ambos grupos de países ya no es tan definida como lo era hace 30 o 35 años. Y es notable que el país con el menor porcentaje de presos y presas sin condena es ahora un país de América Latina, ya no uno del Caribe.
Vemos que en Colombia al año 2013 había un poco más de 30 % de presos sin condena. Al año 2016, había 35 % de presos sin condena. El país ha hecho un progreso considerable en este punto desde la primera medición que hicimos en 1981 hasta la actualidad.
Veamos ahora, en el cuadro 6, las cifras penitenciarias en términos de género. Como podemos ver, los porcentajes de mujeres en los totales de población penitenciaria oscilan entre un 3 % en República Dominicana y un 10 % en El Salvador. Analizadas las cifras con más detalle, en su gran mayoría corresponden a mujeres incursas en tráfico de drogas en pequeña escala, oficiando como «mulas» dentro de la cadena de este tipo de delitos.
Cuadro 06
Población penitenciaria por género en países de América Latina 2016 o año más cercano
En razón de la alta proporción de hombres que colman las prisiones, los sistemas penitenciarios han sido tradicionalmente uno de los ejemplos más evidentes de la falta de equidad en materia de género y, si bien en las últimas décadas ello ha venido en cierta medida corrigiéndose, aún es mucho lo que queda por hacer.
Específicamente en la materia penitenciaria, la Asamblea General de las Naciones Unidas en marzo de 2011 sancionó las Reglas de las Naciones Unidas para el tratamiento de las reclusas y medidas no privativas de la libertad para las mujeres delincuentes (Reglas de Bangkok), y se creó también en el seno de las Naciones Unidas un grupo abierto de trabajo para actualizar las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, que databan de 1955 y a pesar de que continúan teniendo notable vigencia se encontraban desactualizadas y no tenían visión de género.
Las nuevas reglas mínimas fueron aprobadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre del 2015 y fueron bautizadas con el nombre de Reglas de Mandela, en honor al prócer sudafricano que sufrió prisión durante veintisiete años.
Ahora bien, ¿por qué crecen las tasas de encierro?
Dos respuestas clásicas se han dado a esta pregunta:
i) Porque hay más delito. Esta respuesta considera las tasas penitenciarias como indicadores de criminalidad;
ii) Porque hay políticas que promueven un mayor uso de la justicia penal y la prisión. Esta respuesta es resultado de investigaciones que verifican que no siempre existe correlación entre el aumento de las tasas penitenciarias y las de criminalidad, habiéndose observado muchos casos en los que aumenta la población penitenciaria paralelamente a tasas de criminalidad planas o inclusive descendentes (Aebi y otros, 2003).
En el caso de los países de América Latina y el Caribe, el Ilanud ha verificado que ambos factores inciden en el crecimiento de las tasas de encierro, retroalimentándose entre sí. La criminalidad es muy alta, y también prevalecen políticas de más y más severa justicia penal.
La región de América Latina y el Caribe ostenta dos campeonatos mundiales vergonzosos. En cuanto a la criminalidad, la región tiene las tasas de homicidio intencional más altas del mundo (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Unodc 2011 y 2013), y en cuanto al ingreso per cápita, tiene también la más alta inequidad en su distribución entre todas las regiones del mundo (En África hay más pobreza, pero menor inequidad) (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, 2011; Comisión Económica para América Latina y el caribe, Cepal 2011).
En relación con estos dos campeonatos de nuestra región, la investigación criminológica verifica que existe una alta correlación directa entre la inequidad de la distribución del ingreso y las tasas de los homicidios intencionales y de ciertos delitos contra la propiedad (Fajnzilver y otros 2002; Carranza E. et al., 2007).
Veamos el gráfico siguiente en el que se exhibe la correlación entre el coeficiente de Gini que mide la inequidad de la distribución del ingreso al interior de los países y las tasas de homicidios en 138 países del mundo. Se observa que las puntuaciones más altas del Gini (los casos de mayor inequidad), como asimismo las tasas más altas de homicidios corresponden a los países de América Latina y el Caribe.
Recientemente graficamos la correlación entre estas dos variables para el caso de Costa Rica y obtuvimos el siguiente gráfico. En él se observa que a medida que aumenta la inequidad de la distribución del ingreso medida por el coeficiente de Gini aumentan también las tasas de los homicidios que se duplicaron entre 1992 y la actualidad.
Gráfico 04
Costa Rica: relación entre la inequidad en la distribución de ingreso medida por el coeficiente Gini y las tasas por cien mil habitantes en los delitos de homicidios. 1990-2014
Fuente: E. Solana / E. Carranza. ILANUD.
Elaboración propia con base en los Anuarios de Estadísticas Policiales 1990-2013. La información del 2014 se suministró verbalmente. Para el coeficiente GINI, información suministrada por el Estado de la Nación
La figura 1 y el gráfico 4 que acabamos de ver exhiben las altas tasas de homicidio y su correlación con la inequidad en la distribución del ingreso al interior de los países.
Figura 01
Desigualdad de ingreso y homicidios en 138 países, 2008
Fuente: cálculos de los autores con base en Solt (2009) y Oficina de Naciones Unidas para las Drogas y el Crimen (2008).
Pero también la inequidad entre países –entre los de altos ingresos y el resto del mundo– está correlacionada con las tasas de homicidios y con los delitos contra la propiedad. Veámoslo en tres gráficos con información sucesiva en el tiempo. El primero, que adaptamos de uno elaborado y publicado por la oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito Unodc hace más de diez años (SHAW Marc et al., 2003), exhibe los promedios de las tasas de homicidio de 114 países del mundo entre 1980 y 2000. Lo esencial que queremos destacar es lo siguiente:
• a) Las tasas de homicidio de todos los países de altos ingresos (señalados con color violeta), con la sola excepción de los Estados Unidos, son más bajas que la media mundial;
• b) Por contraste, todos los países de todas las regiones del mundo con tasas de homicidio más altas que la media mundial, son de medianos o bajos ingresos (con la sola excepción citada);
• c) Vemos también que algunos países, a pesar de no tener altos ingresos, logran tasas de homicidios más bajas que la media mundial.
Gráfico 05
Promedio de homicidios por 100 000 habitantes en países que reportaron sus datos a los estudios de las Naciones Unidas sobre tendencias del delito y justicia penal, 1980-2000
Fuente: Carranza, E. y Chávez, V. (2015). Adapatado de Shaw et. al. Determining trends in global Crime and Justice. Forum on Crime and Society, 3(1-2), 44.
El Gráfico 6, con información actualizada al 2010, fue elaborado por nosotros en el Ilanud, con base en las mismas dos fuentes de información anteriores: el Informe Global sobre Homicidios (UNODC, 2011, p. 92 y ss.), y la lista de países clasificados según su ingreso per cápita del World Development Report 2014, p. 295 y ss. del Banco Mundial.
Veamos qué interesante lo que surge del segundo gráfico. Nuevamente, todos los países de altos ingresos de todas las regiones del mundo continúan teniendo tasas de homicidios más bajas que la media mundial, con una sola excepción, ahora la Federación Rusa. (Estados Unidos, con una tasa ahora más reducida en esta segunda medición, pasó para el lado de los países con tasas más bajas que la media mundial). Es interesante observar que ambos «grandotes» de la comunidad internacional de países (Estados Unidos de Norteamérica y la Federación Rusa), que dictan cada uno desde su ámbito a los otros países lo que se debe o no se debe hacer en esta y tantas otras materias, son los dos que exhiben las tasas más altas dentro de su respectivo grupo de países de altos ingresos.
Nuevamente también vemos que todos los países que tienen tasas de homicidios más altas que la media mundial no son de altos ingresos, sino de ingresos medianos o bajos; y nuevamente, vemos también que algunos países no de altos ingresos logran intersectarse en el grupo de países con tasas más bajas que la media mundial.
Finalmente, en el tercer gráfico, que hicimos con la información actualizada al año 2012, vemos que la situación se mantiene estable, reiterándose el mismo análisis de los dos gráficos anteriores (Unodc 2013).
De la información de los tres gráficos se desprende que tener alto ingreso per cápita no es condición suficiente para tener tasa baja de homicidios intencionales, pero es, sin duda, un condicionamiento muy importante. Como dijera Francisco de Quevedo en el siglo de Oro Español (Siglos XVI y XVII), «Poderoso caballero es don dinero».
Coincidentemente con lo que venimos diciendo, la Asamblea General de las Naciones Unidas estableció como uno de sus 17 objetivos prioritarios reducir la desigualdad en y entre los países (objetivo 10)2
Las variables o factores que intervienen en la comisión de los delitos suelen ser múltiples: psicológicas, educacionales, familiares, sociales, de género, demográficas (particularmente relativas a los diversos grupos etareos), ocasionales o circunstanciales, culturales, económicas, etcétera. Por ello suele decirse que el delito es un fenómeno multifactorial.
Pero entre tantos factores intervinientes, la incidencia de la inequidad de la distribución del ingreso es crucial, porque tiene que ver no solo con las tasas de criminalidad sino con todas o casi todas las otras variables sociales, muchas de las cuales inciden a su vez en el incremento del delito y de la sobrepoblación penitenciaria. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco) y Fondo Internacional de Emergencia de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) nos explican que, a mayor inequidad en la distribución del ingreso, peor educación;
La Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización Panamericana de la Salud (OPS) nos explican que a mayor inequidad en la distribución del ingreso peor salud;
Gráfico 06
Tasas de homicidios de los países de altos ingresos y no de altos ingresos según la clasificación del Banco Mundial 2010 o año más cercano
Fuente: E. Carranza y V. Chávez, a partir de las tasas de homicidios de UNODC Global Study on Homicide 2011:92 y ss., y de la clasificación de países según su ingreso del Banco Mundial. Se incluyeron los países de bajos ingresos, de ingresos medios bajos, de ingresos medios altos y de altos ingresos. No se incluyeron los “estados insulares selectos“ (World Bank, World Development Report 2014:295).t
Gráfico 07
Tasas de homicidios de los páises de altos ingresos y no de altos ingresos según la clasificación del Banco Mundial 2012 o año más cercano. 133 países
Fuente: E. Carranza y V. Chávez, a partir de las tasas de homicidios de UNODC Global Study on Homicide 2011:92 y ss., y de la clasificación de países según su ingreso del Banco Mundial. Se incluyeron los países de bajos ingresos, de ingresos medios bajos, de ingresos medios altos y de altos ingresos. No se incluyeron los “estados insulares selectos“ (World Bank, World Development Report 2014:295).t
Habitat nos explica que a mayor inequidad en la distribución del ingreso peor situación en materia de vivienda y asentamientos urbanos;
La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) nos explica que a mayor inequidad en la distribución del ingreso se tiene como resultado más migraciones hacia los países y regiones que ofrecen trabajo y condiciones adecuadas de vida;
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) nos explica que a mayor inequidad en la distribución del ingreso corresponde peor situación en materia de relaciones laborales con más desempleo y trabajo informal;
Y por su parte, la información de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc) y el Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Justicia Penal (Ilanud) verifican que a mayor inequidad en la distribución del ingreso -tanto entre países como al interior de los países- tenemos como resultado tasas más altas de homicidios y de delitos contra la propiedad.
Y las variables nombradas, y otras, actúan no de manera aislada, sino conjuntamente, retroalimentándose entre sí y produciendo un cóctel fatal en materia de violencia y criminalidad, que es también un caldo de cultivo muy propicio para el desarrollo de otras formas no convencionales de criminalidad transnacional organizada, tráfico de personas, tráfico de migrantes, tráfico de drogas, tráfico y proliferación de armas, legitimación de capitales y otras formas de criminalidad económica. En mayor o en menor medida todos los países de América Latina y el Caribe tienen una dolorosa experiencia en esto.
La necesidad de reducir la inequidad de la distribución del ingreso fue puesta de manifiesto por el PNUD (2010) y por CEPAL (2011), que destinaron publicaciones anuales exclusivamente referidas a este fenómeno. El gráfico siguiente exhibe la increíble inequidad de la distribución del ingreso en América Latina en una comparación de regiones. Como puede observarse, ningún país de América Latina tenía, a la fecha de la información, una distribución del ingreso ni siquiera igual a la de los países de altos ingresos con distribución más inequitativa (Portugal, seguido de Estados Unidos). El país con menor inequidad del grupo de América Latina –Uruguay- se encuentra en el gráfico cuatro puntos atrás de Portugal.
Teniendo en cuenta la magnitud y tendencias de las tasas de criminalidad y de personas presas en los países de la región no podemos ser excesivamente optimistas apostando a que las cifras se revertirán en el corto o mediano plazo. Aún si se revirtieran -y hay países que están haciendo notables esfuerzos para ello- siempre se requerirían varios años para alcanzar niveles razonables. Tener en claro la situación es importante, no para desanimarse, ni tampoco para continuar respondiendo al delito y a la alarma social con más de lo mismo: más prisiones preventivas, penas más altas, tasas más altas de presos y presas, participación de los ejércitos en los sistemas de justicia penal y multiplicación de la violencia.
Tener presente esto es importante para proyectar estrategias que requerirán sostenibilidad en el tiempo, y que no deberían ser exclusivamente penitenciarias, sino integrales, incluyendo acciones en los otros componentes del sistema de justicia penal y también políticas sociales y económicas, específicamente dirigidas a reducir la inequidad de la distribución del ingreso y lograr los beneficios que ello traerá en materia laboral, de educación, de vivienda, de salud, de reducción de la violencia y también de reducción de la criminalidad.
Pero esta es, imprescindiblemente, una estrategia de mediano y largo plazo. ¿Qué haremos mientras tanto con nuestras prisiones sobrepobladas? ¿Qué haremos con los privados y privadas de libertad que los otros componentes del sistema de justicia penal, la policía y el ministerio público, siguen enviando a las prisiones y no caben? ¿Qué hacer con la violencia, las muertes y las constantes violaciones a derechos humanos que se cometen en las cárceles por la falta de espacio? Son preguntas que nos conmueven como seres humanos, como seres políticos, y como funcionarios, por las personas que están amontonadas en un lugar tan violento e insalubre bajo nuestra responsabilidad.
Ante la gravedad de la situación habría que planificar dos estrategias: una de largo plazo para reconstruir nuestros sistemas penitenciarios adecuándolos al modelo penitenciario de derechos y obligaciones de las Naciones Unidas; y otra estrategia para la gestión de la emergencia cotidiana. Ambas planificaciones y sus actividades deberían comenzar de inmediato, ser sostenidas en el tiempo y prever actividades para el corto, mediano y largo plazo.
La transformación necesariamente llevará tiempo. Por eso debemos comenzar hoy mismo y las medidas de corto, mediano y largo plazo deberían comenzar todas hoy. De lo contrario, nos pasamos apagando incendios cada vez más grandes, y alimentando el deterioro del sistema que, con el transcurso del tiempo, es cada vez más difícil de transformar.
Gráfico 08
Regions of the world. Gini index of per capita household income
En alguna medida habrá que trabajar para la emergencia, porque es necesario «apagar los incendios», pero hay que evitar que eso nos desvíe de la gran tarea transformadora, que debe tener continuidad. ¿Cómo compatibilizar entonces ambas tareas que tenemos que llevar a cabo con recursos humanos y materiales reducidos?
La experiencia de muchos años del Ilanud nos ha ido convenciendo de la necesidad de una metodología que trataremos de explicar.
Muchos países de la región en diversos momentos desarrollaron experiencias penitenciarias valiosas que no podríamos aquí sintetizar, pero puntualizaremos una serie de características que tuvieron las reformas latinoamericanas que fueron exitosas, integrales, y con duración en el tiempo. Nos valdremos para ello de los ejemplos de Costa Rica y República Dominicana.
Es útil ejemplificar con países de nuestra misma región, porque a pesar de sus particularidades, tienen todos también muchas similitudes: medianos ingresos, el mismo idioma, similar cultura, similar criminalidad y similares problemas. Si Costa Rica en su momento lo hizo, y si República Dominicana lo está haciendo en la actualidad, otros países de la región también podrían hacerlo. Y respecto de Colombia, país inmenso con diversidades regionales, correspondería a ustedes evaluar y ver en qué medida la realidad que describimos y las propuestas que hacemos le son aplicables.
Un dato importante: tanto en Costa Rica como en República Dominicana las reformas se hicieron con los recursos propios de cada país, sin necesidad de recurrir a préstamos internacionales, ni nacionales. En República Dominicana la reforma se hizo con los presupuestos regulares anuales de la Procuraduría General de la República; y en el caso de Costa Rica se hizo con los recursos de un pequeño impuesto que se aplicó a la cerveza.
Veamos los pasos sucesivos que dieron ambos países en sus reformas penitenciarias:
1) Ambas reformas comenzaron con una decisión política desde el más alto nivel de gobierno, desde la Presidencia de la República con la directa gestión del Ministerio de Justicia en el caso de Costa Rica y de la Procuraduría General de la República en el caso de República Dominicana. Este requisito fue esencial.
2) Los funcionarios clave fueron muy bien escogidos por su vocación, formación, conocimiento de la materia, y dedicación a tiempo completo a su función.
Salvo raras excepciones, la situación en América Latina es que estas personas no llegan a esas funciones con formación penitenciaria. El Ilanud ha verificado casos de gran inestabilidad, con directores generales cambiando en promedio cada seis meses. Esto impide la continuidad necesaria.
3) Es muy importante la metodología. En el caso de República Dominicana se crearon dos sistemas paralelos, el «nuevo», que comenzó con una prisión, pero cuenta ya con veintidós, y va creciendo con la apertura de nuevas o refaccionadas unidades que tienen a su cargo exclusivamente las nuevas funcionarias y funcionarios que se incorporan al sistema luego de un año de capacitación; y el sistema «viejo», que va desapareciendo a medida que crece el nuevo sistema.
El método consiste en que ambos sistemas funcionen separados por completo. Ni los funcionarios ni las instalaciones edilicias deben compartirse, y en las prisiones del nuevo sistema trabajan solamente los nuevos funcionarios seleccionados, formados y capacitados en la Escuela de Capacitación Penitenciaria. De otro modo, la situación y las viejas prácticas prevalecen y solo se logra obtener «más de lo mismo».
4) Es muy importante ser estratégicos en la o las prisiones que se elijan para comenzar, logrando así éxito político para poder continuar.
5) Hubo ininterrumpida continuidad en el programa de reforma. Es indispensable que la reforma trascienda los períodos de gobierno y dure como mínimo dos períodos para consolidarse, o sea ocho o diez años como mínimo3.
6) Se hizo una importante inversión inicial, i) en personal bien pagado, con una adecuada ratio personas presas por persona funcionaria; ii) en infraestructura edilicia. Habiendo sobrepoblación ninguna prisión puede funcionar, tampoco un hospital, una escuela u otra institución; y iii) en presupuesto anual para el adecuado funcionamiento del sistema, incluyendo salarios, comida, salud, educación, etc.;
7) Se continuó haciendo inversiones periódicas anuales. No cumplir con este requisito fue una de las razones principales que determinaron la crisis del sistema costarricense. Si bien, como el sistema había alcanzado muy buen nivel, todavía comparativamente su situación es mejor que la del promedio regional y el gobierno se ha propuesto recuperarlo.
8) En cuanto a la inversión en personal, es imprescindible establecer una adecuada ratio personas presas por persona funcionaria. República Dominicana en su nuevo sistema posee actualmente una ratio de 3,5 personas presas por persona funcionaria. Aunque el número pueda parecer excesivo, no lo es. Por su naturaleza los sistemas penitenciarios requieren alto número de funcionarios y funcionarias. Los seres humanos necesitan interacciones humanas, tanto más si están encerrados y privados de socializar de manera natural en la sociedad.
En el cuadro siguiente presentamos el número de personas privadas de libertad por funcionaria o funcionario penitenciario de seguridad en los países de Europa Occidental. Estos funcionarios y funcionarias permanecen día y noche en las prisiones y son los que mantienen mayor y permanente contacto con las personas presas, por lo que su adecuada selección y capacitación integral, no solo en materia de seguridad, es muy importante. Por esta razón, en algunos países han dejado de denominarlos «personal de seguridad o vigilancia». Así por ejemplo República Dominicana, que asignó esa función a su nuevo cuerpo de «VTPs» (funcionarios de vigilancia y tratamiento penitenciario, que reciben una capacitación integral).
Como de los cuadros siguientes se desprende, salvo alguna excepción, las relaciones numéricas de personas presas y personas funcionarias son, en general, muy inconvenientes en los países de América Latina. En un trabajo anterior (Carranza, E. et. al., 2001, p. 24 y ss.) explicamos que al analizar los cuadros se debe tener en cuenta que la ratio óptima estimada es entre 1 : 1 y 3 : 1, es decir, de entre una y no más de tres personas presas por cada funcionario o funcionaria de seguridad en promedio. Aunque pudiera parecer elevada, esta es la relación numérica que existe en los países de Europa Occidental y en algunos penales selectos de América Latina, (como por ejemplo en la cárcel de Almoloya de Juárez del Sistema Penitenciario Federal de México, y en las del Sistema Penitenciario Federal de la República Argentina). Esta relación numérica es necesaria para que en la práctica pueda haber entre cuatro y no más de doce presos o presas por funcionaria o funcionario efectivamente en funciones. Esto porque se calcula que en razón de los necesarios turnos del personal, la mitad del personal está en su domicilio y la otra mitad en el sistema penitenciario, y que de esta última mitad un 50 % se encuentra cumpliendo efectivamente funciones, mientras el otro 50 % está preparándose para el relevo, descansando, durmiendo, o comiendo, con lo que si en un determinado país la dotación existente de personal mantiene una ratio 2 : 1, en la realidad del ejercicio de la función la ratio es 8 : 1.
Cuadro 07
Europa. Ratio personas presas por funcionario de seguridad, septiembre 1, 2012
Fuente: Carranza, E. Ilanud. Elaborado a partir de Council of Europe, Space I 2012.17.
De esta explicación se desprende que la verdadera relación numérica de personas presas por persona funcionaria surge de multiplicar por cuatro las cifras de personas presas por funcionario de seguridad que se indican en la última columna del cuadro siguiente. De dicho cálculo, en el caso de los países de América Latina, resulta una relación numérica muy inconveniente, con un número excesivamente alto de presos o presas por persona funcionaria –por lo general conviviendo en cuadras o grandes dormitorios colectivos– con lo cual, en los hechos, el control inmediato sobre las acciones y las vidas de las personas privadas de libertad no lo tiene la autoridad penitenciaria ni tampoco cada preso o presa, sino depende de los grupos de convivencia, de supervivencia o de autodefensa que necesariamente se forman al interior de los presidios, con resultados de violencia y de frecuentes muertes.
Cuadro 08
Sistemas penitenciarios de América Latina. Ratio presos por funcionario de seguridad 2013 o año más cercano
Fuente: Carranza, E. (a2014). Ilanud. Elaborado con información oficial de cada país.
9) Se creó la carrera penitenciaria profesional, con estabilidad en la función, seguro social y jubilación4, y los funcionarios y funcionarias que lideraban el cambio mantuvieron su estabilidad a lo largo del proceso. En la mayoría de los países no tenemos una verdadera carrera profesional penitenciaria, y los funcionarios carecen de estabilidad.
10) Sus funcionarios clave fueron muy bien escogidos por su vocación, formación, conocimiento de la materia, y dedicación a tiempo completo a su función. Así el director general del sistema, el de la escuela de capacitación, y las directoras y directores de cada prisión. Salvo raras excepciones, la situación general en América Latina es que estas personas no llegan a esas funciones con formación penitenciaria, y el Ilanud ha verificado casos de gran inestabilidad, con directores generales y otros funcionarios cambiando en promedio cada seis meses.
11) Se creó una escuela de capacitación que selecciona y capacita indefectiblemente a todo el personal que ingresa, y brinda continuamente capacitación en servicio. Todo el personal recibe adecuada capacitación y conoce y se entusiasma por la institución en la que trabaja. Además de la capacitación inicial, todo el personal, incluidos los cocineros, los choferes, etcétera, recibe como mínimo una semana de capacitación en servicio todos los años.
12) En República Dominicana, al igual que en Suecia, Dinamarca, Finlandia, Noruega y otros países, no existe la división tajante entre personal técnico y personal policial o de seguridad. Todas y todos los funcionarios reciben capacitación integral y sirven en ambas funciones. Los países de la región deberían pensar en establecer carreras penitenciarias de esa naturaleza.
Lo que está ocurriendo, por el contrario, es que la función policial o de seguridad –que en algunos países es militar- está absorbiendo a la llamada función técnica, con el resultado de que las cárceles han ido policizándose o militarizándose.
La función penitenciaria es una función civil, no militar ni policial. Excelentes militares o excelentes policías no son excelentes funcionarios penitenciarios.
Respecto de este requisito los dominicanos fueron categóricos. Se estableció en la normativa que no pueden incorporarse al sistema penitenciario los funcionarios policiales o militares, activos o en situación de retiro.
13) La reforma penitenciaria no se focalizó exclusivamente en el problema de la sobrepoblación, ni se limitó a la construcción de una o varias megacárceles privadas de máxima seguridad y alto costo. Tuvo como objetivo la integralidad del sistema, estableciendo estándares de dignidad y calidad para todas las personas presas, en todas las prisiones, respetando el principio de que la justicia penal debe ser igual para todos.
14) La justicia penal es una función estatal por excelencia y las cárceles son el lugar donde se ejecutan las penas de prisión. Los dos países con los que estamos ejemplificando establecieron sistemas estatales, haciendo una utilización muy prudente e inteligente de los recursos públicos.
En ambos, la empresa privada ha venido participando en actos comerciales tales como construcción edilicia y actividades de compraventa, vendiéndole artefactos de seguridad, comestibles, etc., pero no sustituyendo al estado en la ejecución de la pena, como lo hacen las llamadas cárceles privadas o concesionadas. Cuando las cárceles se transforman en un negocio ocurren cosas muy graves en los sistemas penitenciarios.
Hay diversos argumentos que explican por qué los sistemas penitenciarios no deben privatizarse o concesionarse, argumentos desde el punto de vista de la ética, de la política criminal y desde el punto de vista económico. Por razones de tiempo me referiré muy rápidamente a ellos.
Introducir una cárcel privada en un sistema penitenciario que tiene muchas cárceles sobrepobladas y graves carencias materiales y de personal, como es el caso de los países de América Latina y el Caribe y de la mayoría de los países de medianos y bajos ingresos de otras regiones del mundo, aumenta el deterioro de las otras prisiones del país a la par que crea una situación de privilegio para un pequeño grupo a un costo económico muy alto. Lo explicaremos con un ejemplo tipo:
Cuadro 9