Die vorliegende Abhandlung ermöglicht es all denjenigen, die sich für Umweltschutz interessieren, sich ohne größeren Zeitaufwand einen Überblick über die wichtigsten Umweltthemen zu verschaffen. Insofern eignet sich das Buch besonders auch für den Unterricht an Schulen und Hochschulen.
Zunächst werden die wesentlichen Zielsetzungen für den Umweltschutz herausgearbeitet. Bei den Rahmenbedingungen geht es um die Bevölkerungsentwicklung und die Finanzen. Es folgen die Rechtsquellen des Umweltrechtes – angefangen vom Völkerrecht über das Europarecht bis hin zu den verschiedenen Rechtsquellen auf nationaler Ebene.
Ein zweiter Teil stellt drei spezielle Umweltthemen gesondert dar: Natur- und Artenschutz sind seit jeher das Kernthema des Umweltschutzes und bilden daher den Anfang des Besonderen Teils. Klimaschutz und Energieversorgung stehen im Mittelpunkt der politischen Diskussion. Deshalb wird diesem Thema breiter Raum gegeben. Das ehrgeizige deutsche Projekt einer Energiewende verdient dabei besondere Beachtung. Schließlich wird der Immissionsschutz – es geht um Luftreinhaltung und Lärmschutz – in den Grundzügen erläutert.
Koblenz, im Dezember 2014
Prof. Dr. Wolfgang Fröhling
Mit der zweiten Auflage wird das Buch auf den Stand vom 1. Januar 2016 gebracht. Vor allem beim Klimaschutz haben sich seit der ersten Auflage wichtige Änderungen ergeben – die Stichworte sind: 5. Sachstandsbericht des Welt-Klimarates, neue Beschlüsse der Bundesregierung zur Klimaschutz- und Energiepolitik und vor allem die Welt-Klimakonferenz in Paris.
Auch die anderen Themen des Umweltschutzes/der Umweltpolitik unterliegen einem stetigen Wandel, der eine Überarbeitung erforderlich machte. Besonders bedanken möchte ich mich bei den Lesern für die zahlreichen Anregungen zur zweiten Auflage.
Koblenz, im Januar 2016
Prof. Dr. Wolfgang Fröhling
Ziel des Umweltschutzes, des Umweltrechtes und jeglicher Umweltverwaltung ist es, den Grundsatz der Nachhaltigkeit zur Geltung zu bringen.
Der Gedanke einer nachhaltigen Entwicklung hat seinen Ausgangspunkt in der Forstwirtschaft. Im 18. Jahrhundert litt der deutsche Wald unter einer starken Übernutzung. Die Steinkohle als Energieträger war noch nicht entdeckt. Holz war der einzige Energieträger. Hans Carl von Carlowitz, Oberberghauptmann des Erzgebirges, legte 1713 erstmals ein geschlossenes Werk über die Forstwirtschaft vor, in dem er festlegte, dass pro Jahr nur soviel Holz geschlagen werden durfte, wie im gleichen Zeitraum nachwächst. Damit war die Grundlage für den Gedanken der Nachhaltigkeit gelegt.
Selbstverständlich ist das Problem der Übernutzung der Ressourcen nicht auf den Wald beschränkt. Dementsprechend bedeutet nachhaltige Entwicklung aus heutiger Sicht, alle natürlichen Ressourcen in einer Weise zu nutzen, dass sie auch den künftigen Generationen in ausreichender Menge und Qualität zur Verfügung stehen. Dieser Gedanke kommt auch in Art. 20 a GG zum Ausdruck: „Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung.“
In der heutigen Diskussion wird zunehmend gefordert, die Nachhaltigkeit nicht auf den Schutz der Ressourcen zu beschränken. So heißt es z.B. in § 1a Landesforstgesetz NRW: „Kennzeichen nachhaltiger Forstwirtschaft ist, dass die Betreuung von Waldflächen und ihre Nutzung in einer Art und Weise erfolgt, dass die biologische Vielfalt, die Produktivität, die Verjüngungsfähigkeit, die Vitalität und die Fähigkeit, gegenwärtig und in Zukunft wichtige ökologische, wirtschaftliche und soziale Funktionen zu erfüllen, erhalten bleibt und anderen Ökosystemen kein Schaden zugefügt wird.“ Der nordrheinwestfälische Gesetzgeber zählt zur Nachhaltigkeit also die ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Funktionen und geht damit weit über den bloßen Ressourcenschutz hinaus. In ähnlicher Weise äußerte sich auch das Institut der deutschen Wirtschaft (Köln), indem es ein Drei-Säulen-Modell vorlegte. Danach ist nachhaltige Entwicklung ein fortwährender Prozess, der drei Dimensionen integrativ berücksichtigt:
Man kann diesem drei-Säulen-Modell zustimmen; lediglich die Forderung nach einem permanenten Wirtschaftswachstum dürfte mit einer nachhaltigen Entwicklung kaum zu vereinbaren sein.
Erbguth (Umweltrecht, § 3) unterscheidet i.S. der obigen Ausführungen zwischen dem eindimensionalen Grundsatz der Nachhaltigkeit, der sich auf den Schutz der Ressourcen beschränkt, und dem mehrdimensionalen Grundsatz der Nachhaltigkeit. Letzterer beinhaltet die gleichzeitige und berechtigte (Mit-)Berücksichtigung ökologischer, ökonomischer und sozialer Belange bei staatlichen und gesellschaftlichen Entscheidungen.
Ich halte den integrativen Ansatz für richtig. Denn in der politischen Realität lassen sich Umweltbelange nur mit Erfolg durchsetzen, wenn ökonomische und soziale Schieflagen vermieden werden.
Als Wirtschaftsordnung, die einer nachhaltigen Entwicklung dienen soll, hat sich in Deutschland die soziale Marktwirtschaft bewährt. Die Marktwirtschaft basiert auf dem Prinzip von Angebot und Nachfrage. Der Wettbewerb vieler Anbieter kommt dem Verbraucher zugute. Den Gegensatz zur Marktwirtschaft bildet die Planwirtschaft. Bei dieser Wirtschaftsform versucht der Staat das gesamte Wirtschaftsleben zu lenken. Die Sowjetunion und ihre Satellitenstaaten sind auch deshalb gescheitert, weil sich die Planwirtschaft als unterlegenes Konzept herausstellte. Es fehlte an der nötigen Flexibilität und Anpassungsfähigkeit. Fehlplanungen waren an der Tagesordnung.
Allerdings hat die Marktwirtschaft den Nachteil, dass die sozial Schwachen an den Rand gedrängt werden. Aus diesem Grund haben sich nach dem 2. Weltkrieg Wirtschaftsminister Erhard, sein Staatssekretär Müller-Armack u.a. mit Erfolg für eine soziale Komponente in der Marktwirtschaft eingesetzt: soziale Sicherungssysteme (bereits unter Bismarck eingeführt), freie Gewerkschaften, betriebliche Mitbestimmung und vieles andere mehr dienen heute dem Sozialstaat.
Auch der Umweltschutz kommt in dem System von Angebot und Nachfrage nicht wirklich zur Geltung. Produzenten und Abnehmer von Waren und Dienstleistungen haben kein direktes Eigeninteresse an ökologischen Standards. Aus diesem Grund ist es auch hier Aufgabe des Staates, diese einzufordern. Sinnvoll und notwendig ist somit eine soziale ökologische Marktwirtschaft.
Die neuere Entwicklung wird von dem Phänomen der Globalisierung beherrscht. Sie erfasst alle Bereiche: globale Absatzmärkte, globalen Arbeitsmarkt, global operierende Finanzindustrie, globalen Informationsaustausch usw. Zutreffend hat die deutsche Bischofskonferenz bereits 2006 in der Schrift „Welthandel im Dienste der Armen“ von einem „mörderischen Konkurrenzkampf“ als Folge der Globalisierung gewarnt. Aus Sicht des Umweltschutzes besteht die Gefahr, dass sich Firmen Wettbewerbsvorteile durch niedrige oder fehlende Umweltstandards verschaffen. Andererseits haben große Schwellenländer wie China und Indien wirtschaftliche Erfolge erzielt, die ihnen den finanziellen Spielraum für mehr Umweltschutz verschaffen. Ob also die Globalisierung der Wirtschaft dem Umweltschutz mehr schadet oder nützt, bleibt eine offene Frage. Es ist allerdings zu befürchten, dass die Schwellenländer die Fehler der westlichen Industrieländer wiederholen, indem sie zunächst eine Industrie ohne Rücksicht auf die Umwelt aufbauen, um anschließend die angerichteten Naturschäden mithilfe des erreichten Wohlstandes zu reparieren.
Die größten Herausforderungen für eine nachhaltige Entwicklung werden in Zukunft der Klimawandel (hierzu Näheres unter II2g) und der schonende Umgang mit den Süßwasserressourcen sein. Nach Schätzung der OECD werden im Jahr 2025 rund 1,8 Milliarden Menschen in Regionen mit großer Wasserknappheit leben. Der Staat Israel liefert den Beweis dafür, dass das Problem des Süßwassermangels lösbar ist.
Wassermanagement in Israel
Israel litt seit Jahrzehnten unter akutem Wassermangel, konnte das Problem inzwischen aber weitgehend lösen.
Die Maßnahmen im Einzelnen:
Für die gesamte Wasserwirtschaft des Landes wurde ein Masterplan erstellt. Sämtliche die Wasserwirtschaft betreffenden Kompetenzen wurden in einer zentralen Institution – Water Authority – gebündelt.
Die Meerwasserentsalzungsanlagen wurden massiv ausgebaut. Heute stammen mehr als 70 Prozent des Trinkwassers in Israel aus dem Mittelmeer.
Mehr als drei Viertel aller Abwässer werden gesäubert und als sog. Grauwasser in der Landwirtschaft zur Bewässerung von Plantagen und Feldern verwendet.
In der Landwirtschaft wird die „Tröpfchenbewässerung“ angewandt: Schlauchsysteme mit kleinen Löchern überziehen Felder und Plantagen. Die Pflanzen werden daraus zielgenau mit der richtigen Menge Wasser versorgt.
Mithilfe modernster Technik wird sichergestellt, dass die Wasserleitungen keine Lecks aufweisen.
Der Wasserpreis ist kostendeckend und für alle Bürger unabhängig vom Wohnort gleich. Allerdings müssen Haushalte, die ein bestimmtes Kontingent überschreiten, einen höheren Wasserpreis zahlen.
Quelle: Die WELT vom 22.8.2015
Die Meerwasserentsalzung ist allerdings nur dann nachhaltig, wenn sie unter Einsatz erneuerbarer Energien (insbesondere Solarthermie) erfolgt. Im Übrigen zeigt das Beispiel, dass nahezu jedes Umweltproblem von der technischen Seite her lösbar ist. Hinzu kommen müssen geeignete Verwaltungsstrukturen, ausreichende finanzielle Mittel und – letztlich entscheidend – der politische Wille zur Lösung des Problems.
Für die Frage, ob sich die Umweltschutzziele durchsetzen lassen oder nicht, sind zahlreiche Rahmenbedingungen maßgebend. Als besonders wichtige Rahmenbedingungen möchte ich nachfolgend die Bevölkerungsentwicklung und die Finanzsituation beleuchten.
Die bevölkerungswissenschaftliche Abteilung der Vereinten Nationen gibt alle zwei Jahre einen Bericht heraus, in dem die neuesten Trends der Bevölkerungsentwicklung dargestellt sind. Die wesentlichen Aussagen des Berichtes aus dem Jahr 2015 sind nachfolgend zusammengefasst:
Der Welt-Bevölkerungsbericht zeigt Entwicklungen auf, die als dramatisch bezeichnet werden müssen. Haben sich im Jahr 1950 noch 2,5 Milliarden Menschen die Umweltgüter geteilt, werden es nach der UN-Prognose im Jahr 2050 bereits 9,7 Milliarden Menschen sein. Dabei ist zu beachten, dass der Bevölkerungsentwicklung stabile Trends zugrunde liegen, so dass die UN-Prognose im Großen und Ganzen zutreffen wird. Die hohen Bevölkerungszahlen lassen sich nur verkraften, wenn dem Umweltschutz künftig eine deutlich höhere Priorität eingeräumt wird: Dass das Wasserproblem technisch lösbar ist, wurde bereits aufgezeigt. Bei der Energieversorgung ist der konsequente Umstieg auf erneuerbare Energien notwendig. Knappe Rohstoffressourcen zwingen zu wesentlich höheren Recycling-Quoten als bisher. Im Auge behalten sollte man auch den globalen Trend zur Verschlechterung der Bodenqualität, weil hierdurch die Welternährung gefährdet wird. Die Konvention der Vereinten Nationen zur Bekämpfung der Desertifikation (UNCCD mit Sitz in Bonn) hat seit Jahren die Konzepte erarbeitet, um der Bodenverschlechterung entgegen zu wirken.
Im UN-Bericht wird auch auf die sehr niedrige Geburtenrate in Deutschland hingewiesen (s. hierzu die nachfolgende Grafik). Probleme ergeben sich hieraus in erster Linie für die sozialen Sicherungssysteme. Ob die Überalterung der Gesellschaft dem Umweltschutz dient oder schadet, ist nach meinen Erfahrungen fast schon eine Glaubensfrage. Ich denke nicht, dass die Überalterung dem Umweltschutz mehr Schwung verleiht.
Deutschland ist – wie auch andere westliche Industriestaaten – hoch verschuldet.
In den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts begann die öffentliche Hand damit, ihre Ausgaben verstärkt durch Schulden zu finanzieren. Wie nachstehende Grafik zeigt, stieg in den folgenden Jahrzehnten der Schuldenberg kontinuierlich an und überschritt zuletzt die 2-Billionen-Grenze. Dabei entfallen ca. 62,7 Prozent der Schulden auf den Bund, ca. 30,7 Prozent auf die Länder und ca. 6,5 Prozent auf die Gemeinden. Man verfolgte das bequeme System, politischen Handlungsspielraum durch fortwährende Neuverschuldung zu erkaufen.
In der letzten Großen Koalition unter Kanzlerin Merkel setzte sich die Meinung durch, dass der kontinuierliche Anstieg der Staatsschulden ein Ende haben müsse. So wurde im Grundgesetz eine Schuldenbremse aufgenommen. Es heißt nun in Art. 115 Abs. 2 GG: „Einnahmen und Ausgaben sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen.“ Seit 2009 ist der Bund nun kraft Verfassung zu materiellem Haushaltsausgleich ohne Staatskredite verpflichtet. Die Bundesländer haben inhaltsgleiche Regelungen in ihre Landesverfassungen aufgenommen. Auch für die oft hoch verschuldeten Städte und Gemeinden gilt aufgrund haushaltsrechtlicher Vorschriften der Zwang zum ausgeglichenen Haushalt.
Die Auswirkungen der Staatsschuldenkrise für die Umweltverwaltungen sind gravierend: Zwar muss weiterhin der Vollzug der Umweltgesetze gewährleistet werden, aber für freiwillige Umweltausgaben fehlt der finanzielle Spielraum. Dies bedeutet im Vergleich zu früheren Zeiten einen Rückschlag für den Umweltschutz.
Der deutsche Sparkurs ist auf europäischer Ebene umstritten. So weitet insbesondere die EZB die Geldmenge kontinuierlich aus. Sie kauft den Banken Staatsanleihen im Gesamtwert von 1,2 Billionen Euro (!) ab. Das Anleihen-Kaufprogramm ist für den Zeitraum März 2015 bis September 2016 ausgelegt. Ziel ist die vermehrte Kreditvergabe in der Eurozone, eine Ankurbelung der Konjunktur und damit verbunden auch eine Erhöhung der Inflationsrate.
Man sollte sich eingestehen, dass Schulden in einem derartigen Umfang nicht mehr zurückgezahlt werden können. Wie eine solide – d.h. nachhaltige - Lösung der Staatsschuldenkrise aussehen soll, ist völlig offen.
Das Umweltrecht basiert auf folgenden Rechtsquellen:
Das Völkerrecht regelt die Beziehungen der Staaten untereinander, zu den internationalen Organisationen sowie zwischen diesen. Das Umweltvölkerrecht umfasst die Regelungen, die dem Schutz der Umwelt dienen. Einzelpersonen werden durch völkerrechtliche Regelungen grundsätzlich weder berechtigt noch verpflichtet.
Rechtsquellen des Umweltvölkerrechts sind gemäß Art. 38 Abs. 1 a) bis c) des Statuts des Internationalen Gerichtshofs (IGH-Statut) in Den Haag:
Völkerrechtliche Verträge